|  |
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Губернатора Камчатского края от 03.12.2007 № 194
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАМЧАТСКОГО КРАЯ НА ПЕРИОД ДО 2025 ГОДА"
Официальная публикация в СМИ:
"Официальные Ведомости", № 184 - 188, от 22.12.2007
Вступает в силу с 01 января 2008 года (пункт 2 данного документа).
ГУБЕРНАТОР КАМЧАТСКОГО КРАЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 03 декабря 2007 года № 194
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ
ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАМЧАТСКОГО КРАЯ
НА ПЕРИОД ДО 2025 ГОДА
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" и в целях реализации Распоряжения губернатора Камчатской области от 06.03.2007 № 352-Р
ПОСТАНОВЛЯЮ:
1. Утвердить Концепцию демографического развития Камчатского края на период до 2025 года согласно приложению.
2. Настоящее Постановление вступает в силу с 1 января 2008 года.
Губернатор
Камчатского края
А.А.КУЗЬМИЦКИЙ
Приложение
к Постановлению губернатора
Камчатского края
от 03.12.2007 № 194
КОНЦЕПЦИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
КАМЧАТСКОГО КРАЯ НА ПЕРИОД ДО 2025 ГОДА
Введение
Концепция демографического развития Камчатского края на период до 2025 года (далее - Концепция) разработана на основании Распоряжения губернатора Камчатской области от 06.03.2007 № 352-Р и Распоряжения губернатора Камчатского края от 13.08.2007 № 214-Р.
При разработке Концепции учтены следующие материалы:
- Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2005 года";
- проект федерального закона "О районировании Севера Российской Федерации";
- предположительная численность населения Российской Федерации до 2025 года (Прогноз, Росстат, М., 2005 г.);
- действующее законодательство Российской Федерации, Камчатской области и Корякского автономного округа, регулирующее вопросы демографического развития в Российской Федерации, Камчатской области и Корякского автономного округа;
- научные литературные, ведомственные, архивные материалы, относящиеся к вопросам демографического развития.
Для разработки Концепции принят период до 2025 года. Это позволит выявить долговременные тенденции для формирования механизмов управления и получения устойчивых результатов управляемого демографического развития, а также увязать предлагаемые в Концепции цели, задачи и основные параметры с Прогнозом демографического развития России до 2025 г., выполненным Агентством по статистике Российской Федерации в 2005 году, а также с Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Концепция предусматривает периодизацию процесса демографического развития с выделением, в качестве первого этапа, периода в 2008 - 2015 годы, для которого разрабатывается долгосрочная краевая целевая программа демографического развития Камчатского края на 2008 - 2015 годы.
1. Исторические тенденции демографического развития Камчатского края
До утверждения на Камчатке Советской власти демографическое развитие региона происходило в тенденциях, традиционных для регионов колониального типа. С конца XVII и до начала XX века численность населения Камчатки (в современных границах Камчатского края) изменялась волнообразно в количественно незначительных параметрах. После резкого снижения численности коренного населения вследствие военных действий и болезней, его состояние оставалось, в основном, на слабо изменяющемся уровне. Относительно небольшие изменения численности в 1 - 2 тыс. человек происходили среди приезжего населения, в строгой зависимости от того значения, которое центральная власть России придавала Камчатке в обеспечении своих интересов на Северо-Востоке Азии и Севере Тихого океана. В наибольшей мере этот процесс затрагивал административный центр, транспортный узел и военную базу Петропавловск-Камчатский, численность населения в котором колебалась от 0,2 - 0,3 до 1,7 тыс.чел. Система расселения на всей территории оставалась в основном исторически устойчивой, соответствовала особенностям жизнедеятельности и природопользования постоянно проживавшего коренного населения.
В 1927 году в пределах современного Камчатского края на площади около 500 тыс.кв.км. проживало 19,6 тыс. чел. примерно в 120 населенных пунктах.
В 1920-е годы центральной властью СССР принято решение о комплексном экономическом развитии Камчатки, формировании значительного по численности населения, создании на юге полуострова базового района для обеспечения геополитических и геоэкономических интересов страны в условиях XX века.
К концу 1980-х годов на Камчатке сформировались высоко технологично-развитые рыбная промышленность, судоремонт, строительство, сельское и лесное хозяйство, морской и авиационный транспорт, системы образования и здравоохранения, научные учреждения, значительные по потенциалу оборонные структуры. Численность населения в пределах современного Камчатского края выросла к 1991 году до 484 тыс.чел., в том числе до 42 тыс.чел. в Корякском автономном округе. Количество населенных пунктов, в зависимости от конкретных условий развития, колебалось примерно от 120 до 380 населенных пунктов. Резкий рост численности населения, примерно до 7 - 7,5 тыс.чел. в год, происходил за счет естественного прироста, и, в основном, за счет интенсивных миграций. При этом, в среднем, из шести прибывших мигрантов в населении Камчатки закреплялся один.
Половозрастная структура, профессиональная подготовка, уровень образования, другие социально-демографические характеристики населения Камчатки и миграционного потока определялись общими для этого периода развития СССР закономерностями формирования населения во вновь осваиваемых районах Севера, а также отраслевой структурой и темпами развития регионального социально-экономического комплекса.
В 1992 году в связи с ликвидацией СССР, резко изменилась политика центральной власти Российской Федерации по развитию экономики, оборонных структур и населения в районах Севера и Дальнего Востока, в том числе и на Камчатке. К концу 1990-х годов производственный потенциал на Камчатке сократился до 40%, а в некоторых отраслях до 5 - 10% от уровня 1991 года. Значительно сократился оборонный потенциал. В связи с этим начался массовый отток населения с Камчатки, несколько ослабившийся с конца 1990-х годов.
В 1993 году произошло разделение Камчатской области на самостоятельные субъекты Российской Федерации: Камчатскую область и Корякский автономный округ.
На 2007 год численность населения современного Камчатского края сократилась до 347,1 тыс.чел., в том числе Корякского округа - до 22,6 тыс.чел. Существенно изменилась социально-демографическая структура населения: резко снизилась доля населения моложе трудоспособного возраста и резко возросла доля населения старше трудоспособного возраста. Появилась значительная по численности категория безработных. В небольших, узко специализированных пунктах, уровень безработицы достиг 50%.
До последнего времени в Камчатском крае в основном сохраняются, хотя и существенно разрушившиеся в некоторых звеньях, отраслевая и пространственная структура социально-экономического комплекса, система расселения, интеллектуальный и инфраструктурный потенциал. Их функционирование пока еще поддерживается трудовым потенциалом сохранившегося населения, стабилизирующие возможности которого, однако, по условным расчетам, почти исчерпаны.
Развитие населения в России и отдельных ее регионах на период до 2025 г. предполагается по следующим вариантам.
Численность населения Российской Федерации по вариантам прогноза
(млн.чел. на начало года)
------------------T-----------------------------------------------------------¬
¦ Вариант (на ¦ Годы ¦
¦ начало года) +-----------------T------------------T----------------------+
¦ ¦ 2006 ¦ 2016 ¦ 2026 ¦
+-----------------+-----------------+------------------+----------------------+
¦Высокий ¦ 142,8 ¦ 141,5 ¦ 146,7 ¦
+-----------------+-----------------+------------------+----------------------+
¦Средний ¦ 142,8 ¦ 138,0 ¦ 134,4 ¦
+-----------------+-----------------+------------------+----------------------+
¦низкий ¦ 142,8 ¦ 135,4 ¦ 125,0 ¦
L-----------------+-----------------+------------------+-----------------------
Росстат, 2005
Численность населения по регионам Российской Федерации
по среднему варианту прогноза
(млн.чел. на начало года)
--------------------------------T-------------------------------------------------¬
¦ Регион ¦ годы ¦
¦ +---------------T---------------T-----------------+
¦ ¦ 2006 ¦ 2016 ¦ 2026 ¦
+-------------------------------+---------------+---------------+-----------------+
¦Российская Федерация ¦ 142,8 ¦ 138,0 ¦ 134,4 ¦
+-------------------------------+---------------+---------------+-----------------+
¦Дальневосточный ¦ 6,55 ¦ 6,13 ¦ 5,85 ¦
¦федеральный округ ¦ ¦ ¦ ¦
+-------------------------------+---------------+---------------+-----------------+
¦Камчатская область и ¦ 0,349 ¦ 0,307 ¦ 0,272 ¦
¦Корякский автономный округ ¦ ¦ ¦ ¦
¦(Камчатский край) ¦ ¦ ¦ ¦
+-------------------------------+---------------+---------------+-----------------+
¦Камчатская область ¦ 0,325 ¦ 0,289 ¦ 0,259 ¦
¦(Камчатский край, за ¦ ¦ ¦ ¦
¦исключением Корякского ¦ ¦ ¦ ¦
¦округа) ¦ ¦ ¦ ¦
+-------------------------------+---------------+---------------+-----------------+
¦Корякский автономный округ ¦ 0,0235 ¦ 0,0183 ¦ 0,013 ¦
¦(Корякский округ) ¦ ¦ ¦ ¦
L-------------------------------+---------------+---------------+------------------
Росстат, 2005
Не исключено, что при дальнейшем сокращении численности населения и его трудового потенциала, в Камчатском крае может произойти структурное разрушение социально-экономического комплекса со стабилизацией его на ослабленном качественно и низком количественно уровнях. Такой вариант развития событий оценивается как неприемлемый федеральными органами государственной власти, а также населением и органами государственной власти.
2. Главные факторы и условия демографического развития Камчатского края
Главные факторы и условия демографического и определяющего его социально-экономического развития Камчатского края можно подразделить на три основные группы.
1. Природные ресурсы, естественные условия, географическое положение.
2. Геополитические и геоэкономические процессы.
3. Сохранившийся демографический, социально-экономический, интеллектуальный, инфраструктурный потенциал.
Природные ресурсы, естественные условия, географическое положение.
По естественным природно-климатическим условиям территория Камчатского края относится к северной таежной, лесотундровой и тундровой зоне. Около двух третей территории заняты горами. На южной половине полуострова Камчатка распространены активные вулканогенные явления. Для проживания постоянного населения пригодны 10 - 15% территорий, расположенных на равнинных и межгорных участках. Наиболее пригодны для формирования значительного по численности населения локальные участки территории юга полуострова Камчатка. Разнообразие условий проживания требует зонирования территорий и применения различных подходов к формированию населения.
В настоящее время территория Камчатского края включена в районы Крайнего Севера с подразделением на зоны по уровню гарантий и компенсаций. Районирование Камчатки в предполагаемой системе членения территории страны по степени дискомфортности проживания населения пока не определено.
На территории Камчатского края проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, обеспечение жизнедеятельности которых требует специфичной социальной политики.
Камчатский край окружен Охотским и Беринговым морями, замерзающими в зимний период. Круглогодичное судоходство возможно на акваториях у юго-восточного побережья полуострова Камчатка, омываемого Тихим океаном. Это единственный в Российской Федерации крупный по площади участок суши, имеющий открытый круглогодично доступный для судоходства выход в Тихий океан. Здесь расположена одна из лучших в мире по навигационным условиям Авачинская бухта, на побережье которой построены хорошо оборудованные портовые сооружения и находится Петропавловско - Елизовская агломерация, где проживает до трех четвертей населения Камчатки.
Полуостров Камчатка - выдвинутая в Тихий океан часть Северо-Востока Азии, наиболее приближенная к основным зонам сосредоточения политических и экономических интересов России и других стран на севере Тихого океана. Он расположен на магистральных направлениях воздушных и морских общемировых транспортных связей, прогнозируемых на XXI век. Социально-экономическая и демографическая освоенность такой территории неизбежна, если не Россией, то другой страной.
Природные ресурсы Камчатки и прилегающих морей могут быть подразделены на две основные группы: возобновимые и невозобновимые.
В первой группе важнейшее общегосударственное и мировое значение имеют водные биологические ресурсы прикамчатских морей и внутренних водоемов территории, а также питьевые пресные и минеральные воды. Первые в настоящее время обеспечивают до 60% общероссийского промысла рыбы, поставляя в продовольственный баланс населения не имеющий альтернативы животный белок естественного происхождения, который признан ООН одним из дефицитнейших для развития человечества. Вторые - пока почти не используются, но международным сообществом также признаны одними из наиболее остро дефицитных в мире.
Относящиеся к этой группе лесные, сельскохозяйственные, охотничье промысловые, энергетические (отдельные виды) ресурсы имеют, в основном, региональное значение.
Условно относящиеся к этой же группе смешанные в видовом отношении рекреационные (туристические и бальнеологические) природные ресурсы могут иметь существенное для экономики Камчатского края межрегиональное и международное значение.
Во вторую группу природных ресурсов входят в основном топливно-энергетические и минерально-сырьевые ресурсы суши и прилегающего шельфа. Открытые и предполагаемые их месторождения по запасам не относятся к средним или крупным. В России они не занимают заметного места в балансах ресурсов соответствующих видов. В периоды максимальных цен на отдельные виды этих ресурсов на мировых рынках, их освоение может стать рентабельным. Главное условие освоения этих и других видов природных ресурсов состоит в необходимости не разрушать состояние природной среды, обеспечивающей воспроизводство несомненно приоритетных водных биологических и водных питьевых природных ресурсов.
Геополитические и геоэкономические процессы.
Среди геополитических факторов, влияющих на демографическое развитие Камчатского края, выделяется связанная с географическим положением полуострова Камчатка в субглобальной зоне Севера Тихого океана возможность обеспечивать для России освоение природных ресурсов этой зоны и контролировать происходящие здесь политические и экономические процессы.
Происходящее в XXI веке смещение экономического центра мирового хозяйства в Тихоокеанский регион может привести к смещению в этот регион острых геополитических ситуаций, в особенности в северную часть Тихого океана. Единственным морским портом России в Тихом океане, имеющим прямой, не перекрытый проливами выход в океанские акватории, что определяюще важно для размещения военно-морских сил стратегического назначения, - является г. Петропавловск-Камчатский, расположенный на юго-восточном побережье полуострова Камчатка. Этим обстоятельством определяется важнейшее для России стратегическое значение территории Камчатского края в настоящее время и в обозримом будущем.
Среди геоэкономических факторов важнейшим является возможность развития базового района для обеспечения контроля и освоения природно-ресурсного потенциала в экономической зоне и на шельфе прикамчатских морей, а также для освоения природных ресурсов в международных водах и на дне Мирового океана. Это особенно важно в период приближения глобального природно-ресурсного кризиса.
Камчатский край в общей системе Дальневосточных регионов России, выходящих к Тихому океану, исторически традиционно имеет важное значение для обеспечения внешней безопасности страны в этой зоне Земного шара, а также для развития Российской экономической деятельности в Мировом океане. Этот фактор может считаться важнейшим для обеспечения Россией устойчивой заселенности Камчатского края, как единственно надежного средства исторически сохранить регион в составе страны, а также для развития в Камчатском крае социально-экономических и иных структур, необходимых для обеспечения общегосударственных и региональных интересов.
Увеличивающееся по важности значение приобретает необходимость соблюдения Россией взятых на себя международных и внутригосударственных обязательств по соблюдению требований "устойчивого развития". В Камчатском крае, занимающем центральное положение в субглобальной Камчатско - Курило - Берингийской природно-общественной системе, целесообразно соблюдение соответствующих "устойчивому развитию" экономических, экологических, социальных требований.
Демографический, социально-экономический, интеллектуальный, и инфраструктурный потенциал.
Сложившийся в Камчатской области к 1990 году демографический, экономический, социальный, интеллектуальный, иной потенциал к 2007 году сократился значительно, в существенно большей степени, чем в России в целом.
Численность населения на территории современного Камчатского края сократилась с 1989 года по 2006 год на 27% (в России - на 1,4%).
Объем промышленного производства к 2001 году упал до 35,2% от уровня 1990 г. В России в целом наибольшее падение этого показателя было в 1998 году - до 44,9%. Некоторые отрасли и подотрасли хозяйства Камчатки (например, судоремонт, консервное производство) снизили производство за этот период до 5 - 10%.
Инвестиции в основной капитал в Камчатской области снизились в 1999 году до 10,2% от уровня 1990 года, поднявшись до 35,7% в 2006 году.
Производство продукции сельского хозяйства снизилось до 48,1% в 1999 году от уровня 1990 года.
Грузооборот транспорта снизился к 2001 году до 14,4% от уровня 1995 года (соотнесение с 1990 г. отсутствует).
После столь значительного обрушения важных показателей экономического комплекса Камчатской области в 1990-е годы, в нем в начале 2000-х годов начались тенденции к подъему в темпах, значительно меньших, чем Российской Федерации в целом. В настоящее время отсутствует полный анализ причин замедленного роста экономических показателей, который учитывал бы моноотраслевую сырьедобывающую специализацию экономики, неэффективность федерального управления использованием находящихся в полной федеральной собственности природных ресурсов, в особенности водных биологических ресурсов, парализующий производственную сферу уровень тарифов на энергетическую продукцию и внешний транспорт, неравномерность динамики отраслевых цен и др. Необходимо отметить также, что существенно изношенные за последние 15 лет основные фонды производственной, инфраструктурной, социальной сфер пока еще относительно удовлетворительно выполняют свои функции, но необходимость их капитального ремонта, реконструкции, обновления возрастает ежегодно.
Однако, по такому показателю, как валовой продукт на душу населения, Камчатский край находится в 2000-е годы на среднем для Российской Федерации уровне, а по производству промышленной продукции на душу населения - значительно выше среднего по Российской Федерации уровня. Это обстоятельство позволяет полагать, что основную ценность в экономике Камчатского края составляет его население с трудовым потенциалом высокого профессионального уровня, умеющим эффективно работать в специфичных условиях Камчатки.
Необходимо отметить, что продолжение действия налоговых, бюджетных, таможенных, иных механизмов, отсасывающих из экономики Камчатского края финансовые ресурсы, необходимые для развития его производственной и социальной сфер, остается важным фактором, вызывающим устойчивый регресс легальных секторов его социально-экономического комплекса, функционирование теневых секторов экономики, существование в социально активном населении края устойчивых установок для миграции в наиболее благополучные регионы страны, сокращение численности населения края в наиболее неблагоприятном для страны режиме.
Ликвидация этого фактора - одно из главных условий изменения сложившихся негативных социально-экономических и демографических процессов в Камчатском крае.
3. Основные цель и задачи стратегии социально-экономического и демографического развития Камчатского края
Стратегия демографического развития Камчатского края, как района, в котором основной массив населения сформировался относительно недавно в связи с исторически недавним развитием структур, обеспечивающих экономические и другие интересы страны, определяющим образом зависит от общегосударственной стратегии по дальнейшему обеспечению этих интересов.
В настоящее время стратегии социально-экономического развития, которая определяла бы для всех органов государственной власти и управления взаимосвязанную, долговременную, обязательную линию поведения в отношении развития Камчатки, - нет.
Под стратегией социально-экономического развития Камчатского края, в современных условиях развития России, в настоящей Концепции понимается формально утвержденная на федеральном уровне и соблюдаемая на федеральном и региональном уровнях система главных целей, задач, направлений, механизмов, обеспечивающих соблюдение совокупности интересов, определенных государством в числе важнейших для страны.
Отдельные представители федеральных органов государственной власти общей компетенции высказывают мнения и утверждения стратегического характера относительно роли и места Дальнего Востока и Камчатки в развитии Российской Федерации. В правовом и практическом отношении эти утверждения не имеют даже декларативного значения.
Все ведомства в системе федерального управления, имеющие правовые возможности принимать и реализовывать решения, стратегически важные для развития Камчатки, руководствуются частными, отраслевыми, ведомственными интересами, разрозненными по целям, методам, срокам, долгосрочным экономическим, социальным, экологическим последствиям.
Таковы решения, принимаемые в сфере регулирования бюджетных процессов, регулирования рыбного хозяйства и использования топливно-энергетических и минерально-сырьевых природных ресурсов, создания, ликвидации, реорганизации разных по видам структур государственного значения, финансирования структур регионального значения, таможенного регулирования, формирования финансовых, жилищно-коммунальных условий проживания населения, его трудообеспечения и т.д.
Развитие коренных малочисленных народов Севера признается одной из приоритетных, гуманитарно-важных задач Российского государства, но обеспечение экономических основ жизнедеятельности этих народов остается нерешенной задачей.
В результате совокупного воздействия этих факторов инфраструктурная обеспеченность социально-экономического комплекса Камчатского края (Камчатской области и Корякского автономного округа) существенно ухудшилась. Численность населения в этих регионах, резко сократившаяся в первой половине 1990-х годов, продолжает снижаться.
Сохраняется общая историческая тенденция, состоящая в том, что когда в центральных органах власти ослабевает или исчезает отношение к Камчатке и Дальнему Востоку в целом, как к зоне, представляющей важнейшие интересы России, - демографическая, экономическая, иная освоенность этих регионов Россией ослабевает. Когда в этих органах власти восстанавливается осознание функционального значения этих регионов для России, эти регионы развиваются до структурных, качественных и количественных параметров, обеспечивающих это значение в конкретных исторических условиях.
В начале XXI века восстанавливается осознание реальной возможности утери Россией Дальнего Востока в целом и Камчатки, в частности, если процессы обезлюживания этих регионов будут продолжаться.
Президентом Российской Федерации высказана обеспокоенность по поводу того, что разрушение ранее сформированных демографических, социально-экономических, оборонных, иных структур на Дальнем Востоке в целом, и в Камчатской области в частности, представляет угрозу национальной безопасности Российской Федерации.
Обеспечение устойчивой заселенности, инфраструктурной обеспеченности и социально-экономической освоенности Дальнего Востока и его отдельных регионов признано важнейшим условием их сохранения в динамично меняющихся современных геополитических процессах.
Предлагаемая Концепция демографического развития Камчатского края ориентирована на преодоление разрушительных тенденций. Считается целесообразным предложить федеральным органам власти для рассмотрения и принятия следующие основные положения стратегии социально-экономического развития Камчатского края, как базовые для формирования и реализации стратегии демографического развития края.
Стратегическая цель социально-экономического развития Камчатского края состоит в том, что он развивается в составе Российской Федерации, как базовый район для обеспечения политических и экономических интересов России в Северо-Восточной Азии и на Севере Тихого Океана.
Названная стратегическая цель развития Камчатского края достигается решением следующих задач:
- создание и устойчивое функционирование общегосударственного значения структур, непрерывно обеспечивающих решение усложняющихся со временем внешнеполитических, в том числе оборонных, внешнеэкономических и иных технологических, технических, исследовательских задач внерегионального значения;
- создание на территории Камчатского края демографического и социально-экономического потенциала, структурные, качественные и количественные характеристики которого обеспечивают для России историческую принадлежность этой территории, а также функционирование структур общегосударственного значения;
- рациональное использование природно-ресурсного потенциала Камчатки и прилегающих морей, обеспечивающее исторически длительную продовольственную, экологическую, сырьевую безопасность России, а также основу для исторически длительного "устойчивого развития" региона, обеспечивающего его экономическую, социальную и экологическую стабильность.
Стратегическая цель демографического развития Камчатского края состоит в обеспечении исторически устойчивой заселенности территории и обеспечении трудовым потенциалом развивающихся в крае совокупностей производственной, социальной и инфраструктурной сферы.
Для достижения этой цели необходимо решение следующих социально-экономических и демографических задач:
- преодоление набравших инерцию социально-психологических установок населения, сложившегося на Камчатке в советский период развития, на миграцию в регионы, обеспечивающие социально-экономически устойчивую жизнедеятельность. При этом установки на миграцию с Камчатки наиболее сильны у социально активной части населения, в первую очередь - у молодежи;
- сохранение постоянного населения Камчатки, представляющего наиболее ценный потенциал России в этом регионе. В случае его разрушения заново воссоздать его в постоянном объеме Россия может не суметь из-за переживаемого ею общеэтнического демографического кризиса;
- сохранение национально-этнической структуры формирующегося населения Камчатки относительно близкой к населению России;
- устойчивое обеспечение основных подразделений социально-экономического комплекса трудовыми ресурсами;
- рациональная организация миграционных процессов, длительно необходимых для решения разнообразных по качеству задач: формирование населения, проживающего длительно бытовым укладом постоянного населения, обеспечение временными рабочими кадрами временных, в том числе сезонно функционирующих производств, обеспечение рабочими кадрами специфического по социально-демографической структуре плавсостава экспедиционных рыбохозяйственных производств и морского транспорта;
- обеспечение социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера;
- развитие социальной, производственной сферы и инфраструктуры, обеспечивающих устойчивую прогрессирующую жизнедеятельность населения в исторической перспективе;
- формирование системы расселения, соответствующей структуре размещения и развития производительных сил, природным условиям проживания; районирование территории края в рамках общей системы районирования Севера России;
- обеспечение выполнения всех общих задач по развитию населения, предусматриваемых Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года.
4. Общие положения Концепции демографического развития Камчатского края
Концептуальное определение численности населения Камчатского края, необходимого для Российской Федерации на обозримый период, исходит из следующих положений.
1) На территории Камчатского края могут базироваться структуры общегосударственного значения, обеспечивающие разнообразные по видам внерегиональные функции в различных сочетаниях: оборонные - стратегические и обычные; охрана границ, экономической зоны, шельфа и т.п.; космическая деятельность; навигационное, прогнозное, иное обеспечение мореплавания и авиационных сообщений в прилегающей зоне Тихого Океана; поисковая и производственная деятельность по освоению природных ресурсов Мирового океана; наука и т.д., и т.п.
2) На территории Камчатского края могут развиваться существующие и создаваться новые производственные структуры, обеспечивающие промысел, полную переработку и реализацию пищевой и иной, в т.ч. биохимической продукции из водных биологических ресурсов, а также поставку на мировой и российский рынки питьевых пресных и минеральных вод. Могут также функционировать лесной, сельскохозяйственный, горнопромышленный, рекреационный, энергетический комплексы при условии сохранения природной среды в состоянии, обеспечивающем воспроизводство водных биологических и питьевых водных природных ресурсов.
3) На территории Камчатского края будет развиваться система расселения, социальная и производственная инфраструктура, полноценно обеспечивающая население, производственную и непроизводственную сферы транспортом, энергией, жилищно-коммунальным хозяйством, образованием и воспитанием, здравоохранением и другими условиями полноценного развития.
4) Федеральный уровень власти и управления предоставляет Камчатскому краю достаточный объем правовых и экономических полномочий для обеспечения региональных функций по социально-экономическому развитию региона, а также достаточное для этого природно-ресурсное обеспечение производственной деятельности. Федеральный уровень в полном объеме обеспечивает финансовыми, материальными, иными ресурсами структуры общегосударственного значения.
4.1. Варианты демографического развития Камчатского края
А. Опираясь на методы трудового баланса, можно полагать, что при максимальном уровне развития численность населения Камчатки может составить около 550 - 600 тыс. человек, проживающих с бытовым укладом постоянного населения.
Социально-экономическое и демографическое развитие Камчатского края по "максимальному" направлению до предлагаемых параметров может занять период не менее 30 лет при благоприятных условиях, который будет проходить поэтапно, но, в конечном счете, может полноценно обеспечить достижение названных выше стратегических целей.
Опираясь на демографические методы расчетов, можно уверенно предвидеть, что естественное воспроизводство населения Камчатского края не может обеспечить рост численности населения региона с 350 тыс. человек до 550 - 600 тыс. человек к 2025 - 2030 годам. Предлагаемые действующие программы по увеличению рождаемости и снижению смертности населения не смогут обеспечить естественный прирост населения Камчатки за названный период на 200 - 250 тыс. человек, т.е. на 60 - 80%.
Основным источником для значительного увеличения численности населения Камчатки, проживающего бытовым укладом постоянного населения, могут быть только миграции из районов страны, являющихся обжитыми, но не могущими предоставить социально активному населению возможности для социального роста и заметного улучшения условий жизни.
Специфика отраслевой структуры социально-экономического комплекса делает неизбежным привлечение на отдельные предприятия Камчатского края наемных работников из других регионов и стран, для работы на сезонных, временных, разовых и т.п. производствах.
Более точные показатели численности, демографической, социальной, отраслевой, территориальной структуры, темпов развития и других параметров могут быть рассчитаны после принятия принципиальных решений по социально-экономическому развитию Камчатского края в составе Дальневосточного федерального округа.
Описанный вариант социально-экономического и демографического развития Камчатского края назван "максимальным", поскольку в наибольшей мере соответствует исторически долговременным интересам России в глобальных процессах.
Б. Наименьшие параметры могут сложиться, если в региональной политике федерального уровня власти и управления по отношению к развитию Камчатского края не произойдет принципиальных изменений.
Современная практика создания отдельных предприятий и структур, ориентированных на бессистемное освоение отдельных видов природных ресурсов приведет, в лучшем случае, к волнообразным на кратких и среднесрочных отрезках времени изменениям общей численности и структуры населения Камчатки, с общим историческим вектором на снижение, близкое к сценарию Росстата (2005 г.) в среднем - 270 тыс. чел. в 2025 году.
Нельзя исключить, что такое снижение будет связано со структурным разрушением социально-экономического комплекса Камчатки, межрегиональным перераспределением функций по освоению природных ресурсов, обезлюживанием Камчатского края существенно ниже уровня, предвидимого Росстатом РФ.
Этот вариант Концепцией предвидится, но не предлагается и не рассматривается, поскольку связан с процессом не демографического развития, а демографического распада, и требует принципиально иных концептуальных подходов, методов оценки и управления. Кроме того, этот вариант не соответствует долгосрочным интересам страны и намерениям, высказываемым представителями высшей государственной власти России.
В. Наиболее вероятны варианты, промежуточные между "максимальным" и современным, балансирующим близко к грани демографического распада.
Количественные и качественные параметры этих вариантов могут существенно различаться под воздействием объективных (материальные, финансовые, демографические, иные ресурсы; реакции геополитического окружения страны и т.п.) и субъективных факторов (содержание и формы сознания отдельными лицами и социальными группами, представленными во власти и управлении страной, национальных интересов, методов управления региональным развитием и т.п.). От сочетания этих факторов могут зависеть отраслевая и территориальная структура производственной сферы и система расселения; политика освоения природно-ресурсного потенциала; объем и формы ресурсного обеспечения развития социальной сферы и инфраструктуры; миграционная политика и другие условия, существенным образом влияющие на развитие социально-экономических процессов в регионе. В настоящее время нет оснований для определения количественных параметров процессов, развитие которых возможно при реализации этих вариантов.
5. Главные механизмы управления
демографическим развитием Камчатского края
Основные механизмы управления демографическим развитием Камчатского края разделены на общие и особенные, прямые и косвенные.
К общим относятся мероприятия, названные в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Они распределены на три направления: рождаемость, смертность, миграции.
Управление процессами естественного воспроизводства населения, то есть рождаемостью и смертностью, обеспечивается названными в Федеральной Концепции общими регуляторами, в совокупности составляющими федеральную политику в сфере здравоохранения. Они воздействуют на следующие показатели развития населения: увеличение продолжительности жизни, снижение смертности, рост рождаемости, повышение качества жизни (частично) и улучшение здоровья населения.
Управление процессами социального воспроизводства населения, которые неразрывны от процессов естественного воспроизводства и составляют вместе с ними процесс воспроизводства населения страны, как объективно развивающегося биосоциального целого, - в Федеральной Концепции не рассматривается. Для управления социальным воспроизводством населения настоящая Концепция предусматривает взаимоувязанное применение методов, обобщенно составляющих федеральную политику в сферах воспитания, образования, культуры, занятости, доходов и т.п.
Важнейшим направлением для демографического развития по любым вопросам, связанным с социально-экономическим развитием Камчатского края, является управление миграционными процессами.
Направление федеральной демографической политики, связанное с управлением миграциями, ориентировано на обеспечение механического прироста численности населения страны. Такое управление должно обеспечить превышение объемов миграционных потоков, входящих в страну, над объемами миграционных потоков, исходящих их страны. На федеральном уровне это управление дифференцировано по укрупненным признакам: по странам или группам стран - источников входящих миграционных потоков (Ближнее и Дальнее зарубежье; южные и восточные направления и т.п.); по национальной и этнической принадлежности (бывшие соотечественники, оказавшиеся за рубежом; выходцы из перенаселенных стран с иным, чем в России этническим составом и т.п.); по социальным характеристикам (определенный уровень образования, культурной и профессиональной подготовки и т.п.).
На региональных уровнях конкретные миграционные процессы могут существенно различаться в зависимости от природных, социально-экономических, иных особенностей отдельных регионов Российской Федерации, но эти обстоятельства федеральной миграционной политикой не учитываются.
Этот аспект демографического развития страны связан не только с территориальными различиями потребностей в качественных и количественных характеристиках трудового потенциала входящих извне страны миграционных потоков. Он связан и с неизбежными и с необходимыми для развития страны и населения миграционными перемещениями населения внутри страны, между отдельными регионами. Этот аспект проявляется в настоящее время в фактически происходящем, в основном спонтанно, перемещении населения Российской Федерации в целом: из северных и восточных регионов страны в южные и западные районы, из районов сельских и периферийных в наиболее крупные населенные пункты.
Федеральная Концепция демографической политики не рассматривает региональную проблематику миграционных процессов, которая имеет решающее значение для демографического развития отдельных регионов, хотя дифференцированный подход к управлению таким развитием объективно необходим. До разработки на федеральном уровне основных общих принципов и направлений региональной демографической политики для отдельных, в особенности специфичных регионов, необходимо разрабатывать специальные методы управления региональными миграционными процессами.
Для управления демографическими процессами в Камчатском крае возможны несколько концептуальных вариантов специфичных методических подходов, различающихся, в первую очередь, целевыми установками развития края в целом.
Необходимо учитывать при этом, что отсутствие общей системы методов региональной и федеральной демографической политики усугублено бессистемностью воздействий взаимонеувязанных явочных (редко формализованных) отраслевых федеральных стратегий управления отдельными фрагментами социально-экономического развития страны и регионов. Эти стратегии, как правило, не скоординированы не только в деталях, но и в принципиальных положениях.
Для развития Камчатского края важное значение имеют нескоординированные воздействия таких сфер федерального управления, как демографическая политика, региональная политика, политика развития энергетического комплекса, политика развития отдельных видов транспорта, политика развития северных районов, политика развития газо и нефтедобывающих комплексов, политика освоения минерально-сырьевых ресурсов, политика природопользования, политика охраны окружающей среды и т.п.
Возможны следующие варианты.
1. Развитие Камчатского края по варианту, названному в настоящей Концепции "максимальным", связано с потребностью в значительном увеличении численности населения.
Демографический потенциал Камчатки, сохранившийся к 2007 году, не способен обеспечить эту потребность за счет естественного воспроизводства не только в количественном, но и во временном отношении. Необходимо учитывать, что часть населения, родившаяся в 2007 году, начнет входить в возраст реальной социально-экономической отдачи не ранее 2027 года.
Необходимость интенсивных и крупномасштабных миграционных процессов для этого варианта развития Камчатского края очевидна. Для прироста численности населения условно с 2010 до 2025 г. на 150 тыс. чел. понадобится ежегодный прирост около 10 тыс. чел. При ориентации на действие механизмов свободных миграций населения на Камчатку, существовавших в 1950 - 1980-е годы, для обеспечения такого прироста понадобится ежегодное прибытие в Камчатский край не менее 50 тыс. чел при выбытии не более 40 тыс. чел.
По предварительным оценкам, современный демографический потенциал Российской Федерации в целом не может обеспечить миграционные процессы такой интенсивности. Поэтому вопросы об основных направлениях, обеспечивающие увеличение численности населения Камчатского края за счет механического прироста, могут быть разделены на следующие.
Необходимо выявлять в России отдельные регионы, могущие быть источником повышенных по объему миграций населения на Камчатку.
Необходимо предусмотреть создание таких условий жизнедеятельности на Камчатке, которые обеспечили бы снижение оттока населения из Камчатского края и увеличение притока.
Необходимо целенаправленно выявлять возможность привлечения из-за рубежа мигрантов, способных достаточно быстро социально ассимилироваться с населением Камчатского края в специфичных природных и социально-экономических условиях региона.
Используя общие механизмы регулирования миграций, предусматриваемые федеральными программами в целом, необходимо разработать региональную систему управления миграционными процессами, учитывающую специфику местных условий, а также территориальную, отраслевую, иную структуру социально-экономического комплекса Камчатки.
2. Продолжение современных тенденций снижения численности населения в Камчатском крае, рассматриваемое как главная особенность демографических процессов в Прогнозе демографического развития России (Росстат, 2005 г.), опирается на политику сохранения современных условий социально-экономического развития Камчатки, которые стимулируют миграции из региона.
Реальные миграционные процессы при этом происходят в нескольких формах, почти не регулируемых государством. В общем виде эти процессы приводят к оттоку социально-активного населения, могущего позволить себе дорогостоящий переезд в европейскую часть России, а также к притоку социально-активного населения, в котором в значительной мере представлены иностранцы из Ближнего и Дальнего зарубежья. Отрицательный для численности населения региона баланс таких миграций отражает только арифметический их результат, но не отражает влияния миграций на изменения в половозрастной, социальной, национальной и других структурах населения региона.
Представляется целесообразным даже для сохранения этого инерционного варианта демографического развития Камчатки, разработать и неукоснительно выполнять федерально-региональную Программу управления миграционными процессами, учитывающую стратегическую важность региона для страны в целом.
3. Возможные разнообразные варианты развития Камчатки, отличающиеся от "максимального" по темпам и отраслевой структуре развития регионального социально-экономического комплекса, потребуют гибкого дифференцированного управления миграционными процессами, оперативно реагирующего на меняющиеся условия развития.
К прямым механизмам управления демографическим развитием региона относятся предусмотренные федеральной Концепцией меры непосредственного воздействия на такие социально-биологические процессы, как рождаемость и смертность населения. Эти меры достаточно полно охватываются федеральными и региональными Программами развития здравоохранения. Вопрос состоит только в полноте охвата проблематики и обеспечении финансирования предусмотренных Программами мероприятий.
В сфере управления механическим приростом численности населения, учитывая возможность резких изменений в темпах и количественных и качественных параметрах социально-экономического развития Камчатки, а также общие особенности миграционных процессов, необходима разработка региональной Программы управления миграциями и создание органа государственного управления, профессионально регулирующего миграционные процессы.
К косвенным механизмам управления относятся те, которые применяются в сферах, влияющих на изменение качества жизни населения, на его социальную структуру, систему расселения и построения межселенных связей, на воспитание, образование и т.п. Эти механизмы должны предусматриваться системой взаимосвязанных отраслевых программ развития, охватывающих развитие социальной, производственной и других сфер деятельности, представленных в регионах. Отраслевое развитие определяюще влияет на развитие территориальной, профессиональной, квалификационной структуры потребностей в трудовых ресурсах, на занятость населения и др.
Косвенные механизмы не предусматриваются Концепцией демографической политики в Российской Федерации до 2025 года, оставляя решение этой проблематики на региональный уровень, не называя основные государственные ориентиры на управление демографическим развитием даже в укрупненных зонах страны, таких как Юг, Север, Сибирь, Дальний Восток и др.
Отсутствие таких ориентиров на федеральном уровне не препятствует разработке соответствующих механизмов в Камчатском крае. Среди конкретных механизмов такого рода важнейшими должны быть: схемы и проекты районной планировки, отраслевые территориальные схемы и программы размещения и развития, территориальная комплексная схема охраны природы, региональная схема расселения.
Концепция учитывает использование и дальнейшее развитие федеральных и региональных целевых программ и приоритетных проектов, таких, как "Жилище", "Образование", "Сельское хозяйство", "Жилищно-коммунальный комплекс", "Энергетика" и т.п.
Отдельным документом должна быть утверждена Программа, обеспечивающая рациональные, территориально-дифференцированные пропорции между временным населением и населением, проживающим бытовым укладом постоянного.
Эти документы должны быть ориентированы, в конечном счете, на формирование в Камчатском крае исторически устойчивого постоянного российского населения, надежно представляющего интересы России в этой важной геополитической зоне.
Эти механизмы, предусматривающие возможность их оперативной корректировки, могут быть использованы при множественных вариантах демографического и социально-экономического развития региона.
Если будет принят к реализации вариант, связанный с сокращением численности населения региона, понадобиться специфичная программа управления не развитием, а разрушением региона, со своими специфичными механизмами.
6. Этапы реализации Концепции
Концепцией демографической политики Российской Федерации предусматривается подразделить период до 2025 года на 3 этапа, со следующим основным содержанием мероприятий:
- I этап (2007 - 2010 годы) - реализация мер по преодолению негативных тенденций в демографическом развитии, подготовка базы для создания позитивных тенденций, снижение темпов уменьшения численности населения и снижение ее со 142,2 млн. чел. до 140 млн. чел.;
- II этап (2011 - 2015 годы) - реализация базовых мер по созданию позитивных тенденций демографического развития, стабилизация численности населения на уровне не менее 141 млн. чел.;
- III этап (2016 - 2025 годы) - упреждающе реагировать на возможное ухудшение демографической ситуации, принимать превентивные меры по сбережению населения, обеспечить постепенный рост численности населения до уровня 143 - 145 млн. чел.
Концепция демографического развития Камчатского края до 2025 года по основному, максимальному варианту, предусматривает, в основном, периодизацию, заложенную в федеральной Концепции. Однако специфика общегосударственных целей и задач развития Камчатского края требует более резких темпов увеличения численности населения края, что обусловливает существенные различия в содержании каждого из этапов.
На I этапе (2007 - 2010 годы) предусматриваются разработка и принятие основных правовых документов, составляющих устойчивую базу для демографического развития Камчатского края на обозримый период; реализация ранее принятых мер по преодолению негативных тенденций в сфере естественного производства и регулирования миграционного оттока населения; возможна постановка задачи стабилизации численности населения и даже прироста населения в объеме и структуре, определяемом развитием отдельных предприятий; разработка предплановой документации, определяющей стратегические основы длительного демографического развития края на основе комплексной территориальной схемы развития и размещения производственных сил.
На II этапе (2010 - 2015 годы) - реализация долгосрочной краевой целевой программы демографического развития Камчатского края до 2015 года, разработанной на основании отраслевых программ развития рыбохозяйственного, лесохозяйственного, сельскохозяйственного, горнопромышленного, рекреационного, транспортного комплексов, а также жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, науки, физкультуры и спорта, а также прочих сфер социально- экономического комплекса Камчатки; разработка и принятие полного комплекса правовых, нормативных, рекомендательных предплановых и плановых, проектно-планировочных документов, полноценно обеспечивающих демографическое и социально-экономическое развитие Камчатского края; обеспечение трудовыми ресурсами подразделений социально-экономического комплекса, развивающихся на II этапе.
На III этапе (2015 - 2025 годы) планируется реализация разработанных на период до 2015 года системы документов, регламентирующих долгосрочное устойчивое демографическое развитие Камчатского края до обоснованных и утвержденных на федеральном и региональном уровнях количественных и качественных параметров и структуры населения; разрабатываются корректирующие эту систему изменения, вызываемые изменяющимися условиями развития.
------------------------------------------------------------------
--------------------
+
| | |
|
